Gescheiterte öffentliche Großprojekte – Lernen für Industrieprojekte

1. Einleitung

Mit unschöner Regelmäßigkeit muss der Steuerbürger zur Kenntnis nehmen, dass öffentliche Großprojekte teurer werden und dazu noch später in Betrieb genommen werden. Stuttgart 21 und der neue Berliner Flughafen BER sind nur die Spitze des Eisberges. Die zugegebenen Kostensteigerungen werden häufig schon nach kurzer Zeit wieder übertroffen. Besonders dreist war die Situation am tiefer zu legenden Bahnhof in Stuttgart. Zum Bürgerentscheid Ende 2011 wurde eine Kostenschätzung von 4,5 Mrd€ abgegeben, was dann die Basis für das Stimmverhalten der Bürger war.

Nur wenige Wochen später explodierten die Kosten und es wurde bekannt gegeben, dass sich die Fertigstellung weiter verzögern würde. Diese Informationen hätten die Bürger sicher gerne schon zum Zeitpunkt des Volksentscheids gehabt. Das wäre eigentlich traurig genug. Aber die Wirklichkeit ist noch viel schlimmer, weil die Kalkulationen auch in weiteren Aspekten unvollständig waren und sind. Und das leider in sehr wesentlichen.

Diese zusätzlichen Probleme werden in diesem Beitrag beispielhaft für Stuttgart 21 (S21) aufgezeigt, wobei sich der Autor auf die finanzielle Seite konzentriert. Aus den S21 Erkenntnissen werden dann Lehren für Industrieprojekte gezogen.

2. Status S21 bis Januar 2018

Die ersten Schätzungen in den Neunziger-Jahren lagen bei knapp 5 Mrd DM (2,5 Mrd€). Relevant ist aber besonders die oben bereits erwähnte Schätzung von 4,5 Mrd€ für den Bürgerentscheid (Stand Ende 2011). Dem lag eine Fertigstellung in 2021 zugrunde.

Aber schon kurze Zeit später wurde zugegeben, dass die Kosten viel höher sein würden. Schnell wurden 6,5 Mrd€ genannt, zuerst mit einem Puffer von 0,8 Mrd€. Dieser war aber bald aufgebraucht. Im März 2013 hat der Aufsichtsrat dann offiziell die 6,526 Mrd€ mit Fertigstellung Ende 2023 akzeptiert.

In 2016 wackelte diese Zahl bereits, wozu Volker Kefer - damaliges Vorstandsmitglied der Bahn - erklärte, dass die Wirtschaftlichkeit bei 6,5 Mrd€ kaum noch gegeben sei. Daraus lässt sich schließen, dass der Nutzen mit ca. 6,5 Mrd€ angenommen wurde. Dies ist sicherlich die absolute Obergrenze, weil

1. 2011 bei der Bürgerbefragung eine Grenze der Wirtschaftlichkeit nur bei Kosten von unter 4,5 Mrd€ angegeben wurde (etwas später 4,769 Mrd€),
2. ein Teil des Nutzens in der Verwertung von Grundstücken liegt, was aber erst nach Abschluss aller Arbeiten möglich ist, so dass dieser Betrag eigentlich wesentlich abgezinst werden müsste,
3. die angeblich höhere Kapazität mit ihren Vorteilen sich ins Gegenteil verkehrt hat. Der alte Kopfbahnhof hat wohl schon mehr Züge abgefertigt als der neue Tiefbahnhof es je schaffen wird (vgl. Wolf, S. 68 ff.).

Am 13.10.2016 wurde noch verkündet, dass das Projekt aber noch Ende 2021 abgeschlossen würde (Stuttgarter Zeitung vom 13.10.2016). Allerdings wurde die Fertigstellung bis 2021 als sehr sportlich bezeichnet.

Ende 2017 kam der nächste Teil des Kostengeständnisses. Es wurde mit 7,9 Mrd€ gerechnet (davon 0,3 Mrd€ Puffer), wobei die Fertigstellung ein weiteres Jahr nach hinten auf Ende 2024 rutschte. Erschreckenderweise sind in diesen hohen Beträgen viele weitere Kosten nicht enthalten, die bei einer Gesamtbeurteilung einbezogen werden müssen/müssten:

• Kosten der Vorplanungen
• Kosten der Volksabstimmung
• Kosten für Entscheidungsvorbereitungen bei Bahn, Politik und Bürgerinitiativen
• Preissteigerungen für die noch nicht vergebenen Gewerke: schon die letzten Vergaben lagen weit über Plan, und für andere Gewerke gibt es wohl keine Anbieter mehr.
• Preissteigerungen für andere Bauherrn aufgrund der hohen Nachfrage nach Bauleistungen
• Weitere indirekte Belastungen der staatlichen Haushalte an anderen Stellen
• Kosten der Prozesse, welche die Bahn geben die Stadt und Land führt, um doch noch eine Kostenbeteiligung zu erzwingen (Stichwort: Sprechklausel).
• Kosten für erhöhte Instandhaltung der Gleise in den Tunneln mit Anhydridanteilen
• Weitere zusätzliche Kosten wie z. B. solche, die nach einer Überflutung des Tiefbahnhofs nach hohem Grundwasser entstehen.

Wenn heute also von Bahn und Politik von Gesamtkosten geredet wird, sind sicher nicht alle Kosten enthalten. Das zeigte sich auch am 26.1.2018 anlässlich der Aufsichtsratsitzung der Bahn. Nur wenige Wochen nach dem letzten Geständnis wurde nochmals nachgelegt. Herr Pofalla verkündete 8,2 Mrd€ und Fertigstellung in 2025.

3. Ein realistisches Bewertungskonzept

Die Bewertung von Investitionen, bei der auch die Wohlfahrt der Bevölkerung eine Rolle spielt (nicht nur über die erhöhte Preisbereitschaft), erfolgt üblicherweise mit der Kosten-Nutzen-Analyse (Cost-Benefit Analysis = CBA). Auf der Nutzenseite sind möglichst alle wichtigen Wirkungen zu erfassen. Dies gilt auch für solche, die dem ausführenden Unternehmen nicht zugutekommen. Hierzu zählt z. B. der Nutzen aufgrund von Umsteigezeitverkürzungen und Fahrzeitverkürzungen für bestehende Kunden, soweit diese nicht durch höhere Preise abgeschöpft werden. Aus diesem Grund beteiligt sich der Staat an den Investitionen.

In der direkten Wirkungsanalyse können und müssen dagegen die Deckungsbeiträge zusätzlicher Kunden berücksichtigt werden. Bei den Kosten sollten auch diejenigen einbezogen werden, welche z. B. durch den Lärm, Dreck und die Nutzungseinschränkungen während der jahrzehntelangen Bauzeit entstehen. Aber als typische externe Kosten finden sie üblicherweise keine finanzielle Berücksichtigung. Die Schätzungen für die Gesamtkosten haben sich mit jeder neuen Prognose deutlich erhöht. Gründe waren (absichtlich?) unterschätzte Kosten für einzelne Gewerke und sogar vergessene, aber notwendige Arbeiten.

Über diese Probleme hinaus müssen zwei zusätzliche negative Effekte berücksichtigt werden, was bisher nicht der Fall ist. Es geht um die negativen Auswirkungen aufgrund von Kapitalkosten (Bauzeitzinsen) und aufgrund von Kosten durch die verspätete Fertigstellung.

3.1 Bauzeitzinsen

Der Ansatz von kalkulatorischen Kapitalkosten mag auf den ersten Blick erstaunen, zumal die Bahn bereits erklärt hat, es wäre in der öffentlichen Rechnungslegung nicht üblich, mit Bauzeitzinsen zu rechnen. Dieses Argument ist jedoch falsch. Einmal ist die Bahn eine Aktiengesellschaft (wenn auch im Besitz des Staates) und zum zweiten wurde dieses Projekt insb. mit dem Nutzen für die Bahnfahrer begründet, so dass die dafür notwendigen Kosten vollständig erfasst werden müssen. Auch der Bundesrechnungshof (Schreiben vom 6.10.2016) fordert den Ansatz von Zinsen.

Eine weitere Begründung kann über den Opportunitätsansatz erfolgen (vgl. z. B. Boardman/Greenberg/Vining/Weimer, S. 99 ff.). Er liegt darin, dass die in S21 eingesetzten Mittel in anderen wichtigen Bereichen wie der Sanierung maroder Brücken (auch wenn es in Deutschland hoffentlich kein Genua geben wird) und Straßen, der Bildung, der Digitalisierung usw. fehlen.

Und nicht zuletzt müssen in der Bahn selbst viele Projekte nach hinten geschoben werden. Dies gilt auch für den Güterverkehr, der auch wegen fehlender Trassenkapazitäten massive Probleme aufweist. Zudem steht die Bahn im Wettbewerb mit anderen Verkehrsträgern, die selbstverständlich mit Kapitalkosten rechnen müssen.

3.1.1 Ableitung eines angemessenen Zinssatzes

Die Bestimmung eines adäquaten Zinssatzes kann auf unterschiedliche Weise erfolgen. Entscheidend ist dabei die Abschätzung der Risiken, die mit dem jeweiligen Projekt – hier S21 - verbunden sind.

Ein erster Ansatz würde in den langfristigen Finanzierungskosten des Staates bestehen, der – je nach betrachteten Zeitraum – z. B. 2,5 % betragen kann. Das wäre aber nicht problemadäquat, weil damit die hohen Projektrisiken nicht abgedeckt werden.

Eine realistischere Größe bestünde in dem Kapitalkostensatz, den Privatunternehmen für ähnliche Projekte ansetzen würden. Er setzt sich aus einer Eigen- und einer Fremdkapitalkomponente zusammen und wird im Englischen als wacc (weighted average cost of capital) bezeichnet. Im ersten Schritt bietet sich der Zinssatz von anderen Personentransportunternehmen wie z. B. der Lufthansa an, der in 2016 laut Geschäftsbericht 6,4 % vor Ertragssteuern beträgt (4,8 % nach Steuern). Dieser Zinssatz stellt sicher die Untergrenze dar, weil durch die Tiefzinsphase der letzten Jahre unterdurchschnittlich geringe Zinssätze relevant wurden.

Der durch den Wegfall anderer Projekte entgehende Nutzen ist sicher höher als die Kosten aus einer Verzinsung von 6,4 %. Es müssen somit auch Szenarien mit höheren Zinssätzen durchgerechnet werden.

Im Extremfall lassen sich auch Zinssätze von über 10 % begründen, wenn man an die vielen großen Risiken denkt. So sind die Risiken bei der Durchführung der Bauten sehr hoch, wie die vielen negativen Überraschungen insb. beim Tunnelbau zeigen.

Noch problematischer erweisen sich jedoch die Risiken für die Zeit ab der Fertigstellung, also ab dem Jahre 2026. Es stellt sich die Frage, ob die Beförderungsleistungen der Bahn zu diesem Zeitpunkt überhaupt noch im vollen Umfang benötigt werden. Angesichts der rasanten Entwicklung der selbstfahrenden Fahrzeuge (vgl. die Prognose von Arbib/Seba vom 2-Sitzer bis zum 40-Sitzer, S. 31) sind Szenarien denkbar, in denen ein Großteil des Verkehrs günstiger über die Straße abgewickelt werden kann. Das Stichwort lautet Transport as a Service (TaaS). Es wird erwartet, dass in diesem Rahmen ein Großteil der heutigen nicht selbstfahrenden Autos obsolet werden (vgl. Arbib/Seba, S. 3 ff.). Laut den Autoren wird dieser Prozess 2021 den Durchbruch schaffen und bis 2030 95 % Marktanteil im Personenverkehr der USA erreichen.

Das trifft auch die Bahn, die zudem einige große systembedingte Probleme aufweist:

1. Der Nutzer muss erst zum nächsten großen Bahnhof fahren und dann vom Zielbahnhof weiter zu seinem eigentlichen Ziel. Hier entstehen weitere Kosten und vor allen Dingen Zeitverluste.
2. Wie der Autor in einem anderen Beitrag gezeigt hat (Hoberg (2017), S. 26 ff), sind die Stückkosten der Bahn (in € pro Passagier und km) deutlich höher als die der Fernbusse, obwohl die Bahn ja größere Einheiten betreibt. Damit ist die normale Regel, nach der die Stückkosten für größere Betriebsmittel (Maschinen, Fahrzeuge, Fabriken usw.) bei jeweiliger Vollauslastung fallen, in diesem Fall nicht gültig.
3. Die Bahn operiert mit großen Einheiten, welche mehrere hundert Passagiere auf einmal transportieren können und sollten. Dies hat aber auch den Nachteil der fehlenden Individualisierungsmöglichkeiten, so dass kleinere Strecken häufig nicht gut bedient werden. Fernbusse brauchen hingegen nur ca. 30 Passagiere für eine wirtschaftliche Fahrt, so dass sie sehr individuell auf die Beförderungsbedürfnisse der Kunden abgestimmt werden können. Wenn die Personalkosten bei selbstfahrenden Bussen wegfallen, können die Einheiten noch kleiner werden und trotzdem wirtschaftlich sein.

Aufgrund der noch sehr langen Zeit bis zur Fertigstellung von S21 kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Bahnhof dann viel weniger benötigt wird, weil es bis dahin ein System von selbstfahrenden Bussen und Taxis geben könnte, welches die Beförderungsleistungen viel individueller und auch noch günstiger erbringen könnte. Damit würde auch der Nutzen von Bahnfahrten wesentlich geringer.

Wenn solche Szenarien für nicht unwahrscheinlich gehalten werden, besteht ein sehr großes Risiko für die Wirtschaftlichkeit von S21. Es müsste dann mit deutlich höheren Zinssätzen gearbeitet werden. Insofern werden auch Varianten mit 10 % und 20 % als Kapitalkostensatz betrachtet.

3.1.2 Ermittlung der Kapitalkosten

Großprojekte wie S21 zeichnen sich dadurch aus, dass über einen sehr langen Zeitraum große Auszahlungen geleistet werden. Im Fall von S21 starteten die ersten Arbeiten bereits 1995, als die ersten Studien durchgeführt und bezahlt werden mussten. Ein Euro, der in 1995 bezahlt wurde, ist durch den Zinseszinseffekt bei 6,4 % p.a. über 30 Jahre bereits 1,06430 = 6,43 Euro in 2025 wert.

Die Auszahlungen sind besonders dann sehr hoch, wenn Bauleistungen bezahlt werden müssen. Dies war insbesondere nach dem positiven Volksentscheid der Fall, als viele Arbeiten intensiviert wurden. Daher wird die vorsichtige Annahme getroffen, dass die aktuellen Gesamtkosten von 8,2 Mrd€ erst ab 2011 zu Auszahlungen werden. Es wird unterstellt, dass der Gesamtbetrag gleichmäßig auf die 15 Jahresenden zwischen 2011 und 2025 verteilt bezahlt wird. Sie werden dann mit Endwertfaktoren (vgl. hierzu Varnholt/Hoberg/Gerhards/Wilms, S. 44 ff.) auf das voraussichtliche Ende der Arbeiten hochgezinst.

Nachfolgend werden dann für die Kapitalkosten einige Varianten gerechnet, bei denen die Gesamtkosten auf ein realistischeres = teureres Niveau gehoben werden und bei denen höhere Zinssätze zur Anwendung kommen. Der Ausgangspunkt besteht aber in Gesamtkosten von 8,2 Mrd€ per Ende 2025 und in einem Zinssatz von 2,5 %, der dann variiert wird. Damit ergibt sich die folgende Tabelle:

Annahmen: Auszahlungen zum jeweiligen Jahresende Endzeitpunkt 31.12.2025 Projektkosten (Stand 12/17) 8,2 Mrd€
Jahresende	Auszahlung in Mio€	Auszahlung kum in Mio€	Aufgezinst ku mit Zinssatz von
			2,5 %	6,4 %	10,0 %
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025	547 547 547 547 547 547 547 547 547 547 547 547 547 547 547	547 1.093 1.640 2.187 2.733 3.280 3.827 4.373 4.920 5.467 6.013 6.560 7.107 7.653 8.200	547 1.107 1.681 2.270 2.873 3.492 4.126 4.776 5.442 6.125 6.824 7.542 8.277 9.030 9.803	547 1.128 1.747 2.406 3.106 3.852 4.645 5.489 6.387 7.342 8.359 9.441 10.591 11.816 13.119	547 1.148 1.809 2.537 3.337 4.218 5.186 6.252 7.423 8.712 10.130 11.690 13.406 15.293 17.369

Abb. 1: Aufgezinste Auszahlungen für Stuttgart 21, niedrige Schätzung

Mangels genauerer Informationen wird von einer Gleichverteilung aller Auszahlungen – aber erst ab Ende 2011 - ausgegangen. Auszahlungen davor und Anzahlungen würden noch frühere und damit höhere Auszahlungen generieren. Umgekehrt kann es sein, dass der Auszahlungsschwerpunkt etwas später liegt. Damit weisen die Ergebnisse eine gewisse Unschärfe auf, wobei aber die Kernaussage, dass viele Milliarden Euro an Kapitalkosten fehlen, unverändert bleibt.

Die Jahresrate von 8.200 Mio€/15 = 547 Mio€ (gerundet) am Jahresende wird auf das jeweils folgende Jahresende aufgezinst und mit der neuen Auszahlung verrechnet (siehe Abb. 1). So ergibt sich Ende 2012 ein Betrag von 547 Mio€ * 1,025 = 560 Mio€, wozu dann die neue Auszahlung aus Ende 2012 kommt, welche zu einer gerundeten Summe von 1.107 Mio€ per Ende 2012 führt.

Die Kalkulationen sind für 3 verschiedene Kapitalkostensätze durchgeführt: 2,5 %, 6,4 % und 10 %. Selbst beim geringsten Zinssatz von 2,5 % erhält man zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme einen Endwert der Auszahlungen von 9,8 Mrd€; beim realistischeren Zinssatz von 6,4 % bereits 13,1 Mrd€, ca. das Doppelte des maximalen Nutzens. Mit steigenden Kapitalkostensätzen wird der Endwert noch höher. Bei 10 % Zinssatz sind es über 17 Mrd€. Es wird schnell klar, dass bei korrekter Kalkulation die Unwirtschaftlichkeit von S21 noch viel größer ist.

Bis jetzt war angenommen worden, dass die aktuelle Schätzung der Bahn vom 26.1.18 in Höhe von 8,2 Mrd€ eingehalten wird. Aber angesichts der Vergangenheit und dem Vorliegen von Gutachten z. B. von Vieregg-Rössler von knapp 10 Mrd€ (ähnlich der Bundesrechnungshof) sollen nun auch für höhere Beträge Analysen mit Kapitalkosten gefahren werden. Dabei werden unterschiedliche Zinssätze angewendet. In der Spitze sind es 20 %, was – wie beschrieben – dann angemessen sein könnte, wenn man von hohen Risiken überzeugt ist:

Annahmen: Auszahlungen zum jeweiligen Jahresende Endzeitpunkt 31.12.2025 Anzahl Jahre: 15
Gesamtkosten in Mrd€	JAHRESZINSSATZ
	0	2,5 %	6,4 %	10,0 %	15,0 %	20,0 %
4,50 6,50 7,90 8,20 10,00 15,00 20,00 21,00	4,5 6,5 7,9 8,2 10,0 15,0 20,0 21,0	5,4 7,8 9,4 9,8 12,0 17,9 23,9 25,1	7,2 10,4 12,6 13,1 16,0 24,0 32,0 33,6	9,5 13,8 16,7 17,4 21,2 31,8 42,4 44,5	14,3 20,6 25,1 26,0 31,7 47,6 63,4 66,6	21,6 31,2 37,9 39,4 48,0 72,0 96,0 100,8

Abb. 2: Aufgezinste Auszahlungen für unterschiedliche Zinssätze und Gesamtkosten

Als Gesamtkosten sind zunächst die alten Schätzungen von 4,5 Mrd€, 6,5 Mrd€, 7,9 Mrd€ und 8,2 Mrd€ aufgeführt. Dazu kommt die unabhängige Schätzung von Vieregg/Rössler von ca. 10 Mrd€. Darüber hinaus sind noch höhere Beträge bis zu 20 Mrd€ tabelliert und natürlich 21 Mrd€, weil es ja schließlich Stuttgart 21 heißt ...!

Die in Abb. 1 abgeleiteten Ergebnisse wiederholen sich für 8,2 Mrd€ Gesamtkosten. Wie zu erwarten war, verschlechtern sich die Endwerte der Auszahlungen nochmals wesentlich. Selbst bei einem noch geringen Zinssatz von 6,4 % und 10 Mrd€ Gesamtkosten erreicht der Endwert der Auszahlungen mit 16 Mrd€ schon deutlich mehr als das Doppelte des maximalen Nutzens. Es ist offensichtlich, dass selbst mit sehr günstigen Schätzungen der Kapitalkostensätze und der Gesamtkosten eine Wirtschaftlichkeit kaum möglich ist.

3.2 Zeitpunkt der Fertigstellung

Angesichts der Empörung über die Kostenerhöhungen wird das zweite Problem, nämlich die verspätete Fertigstellung, nur noch am Rande wahrgenommen. Aber auch durch die Verspätungen entstehen Kosten in Höhe von mehreren Hundert Millionen Euro. Der Schaden setzt sich aus mehreren Teilen zusammen:

1. Der Nutzen kommt später.
2. Längere Bauzeit (Mengenkomponente)
3. Höhere Preise insb. in Zeiten einer gut laufenden Konjunktur (Wertkomponente)
4. Längere Belastung der Bevölkerung durch Lärm, Dreck, Staus usw.

Während die Punkte b) und c) in die immer höheren Kostenschätzungen eingehen, wird die Verspätung des Nutzens fast nie thematisiert. Wenn der Nutzen entsprechend der Aussage von Herrn Kefer aus dem Jahr 2016 einmal mit 6,5 Mrd€ angenommen wird, bedeutet eine zweijährige Verspätung, dass auch der Nutzen 2 Jahre später kommt. Konkret verschob sich die geplante Inbetriebnahme von Ende 2021 auf Ende 2023. Damit ist es notwendig, die Kosten für die Verspätung zu ermitteln. Wenn wieder ein Zinssatz (wacc) von 6,4 % vor Steuern angewendet wird, so beträgt der neue Wert des Nutzens zum alten Zeitpunkt (Barwertbildung) nur noch 6,5 / 1,0642 = 5,74 Mrd€. Es ist somit ein Verlust von 0,76 Mrd€ nur durch die Verschiebung der Inbetriebnahme entstanden. Dabei sind höhere Kosten noch gar nicht berücksichtigt.

Es ist somit wichtig, dass Vergleiche von Kosten und Nutzen auf Basis des identischen Vergleichszeitpunkts durchgeführt werden. Wenn im November 2017 angekündigt wird, dass die Inbetriebnahme sich um ein weiteres Jahr verzögert, dann ist eine ähnliche Rechnung durchzuführen. Zusätzlich sind die erhöhten Kosten abzubilden, welche per Ende 2024 einen Betrag von 7,9 Mrd€ (inkl. eines Puffers von 0,3 Mrd€) ausmachen sollen. Es sei angenommen, dass die Kostenerhöhung um 1,4 Mrd€ auf 7,9 Mrd€ erst am Ende des letzten Jahres zu bezahlen ist. Damit ist dann ein Betrag von 1,4 Mrd€ eine Periode abzuzinsen auf den alten Vergleichszeitpunkt am Jahresende 2023. Aber auch der Nutzen rutscht ein Jahr nach hinten. Wenn der maximale Nutzen weiterhin mit 6,5 Mrd€ angenommen wird, so ergibt sich der gesamte Schaden (die Verschlechterung) per Ende 2023 wie folgt:

Abgezinster Nutzen2023	- Mehrkosten2023	- alte Kosten2023
+ 6,5 Mrd€/1,064 -1,71 Mrd€ per Ende 2023	- 1,4 Mrd€/1,064	- 6,5 Mrd€ =

Auf das Jahresende 2024 bezogen wären das dann nach Aufzinsung -1,82 Mrd€. Der Schaden ist also deutlich höher als nur die Kostenerhöhung von 1,4 Mrd€. Die zusätzlichen Kosten sind auf die Verschiebung der Inbetriebnahme zurückzuführen.

Die gleiche Rechnung gilt für die im Januar 18 vorgenommene Erhöhung der Kostenschätzung auf 8,2 Mrd€ bei einer weiteren Verzögerung um ein Jahr:

Abgezinster Nutzen2024	- Mehrkosten2024	- alte Kosten2024
+ 6,5 Mrd€/1,064 -0,67 Mrd€ per Ende 2024	- 0,3 Mrd€/1,064	- 7,9 Mrd€ =

Der Schaden ist durch die erneute Verzögerung doppelt so hoch wie es der genannte Kostenanstieg von 0,3 Mrd€ vermuten lässt.

4. Wann wäre ein Abbruch günstiger?

Ausführungen haben gezeigt, dass das Projekt bei Nennung der letztendlichen Kosten und des reduzierten Nutzens nie hätte gestartet werden dürfen. Seit 2011 ist das auch die Meinung von Bahnchef Grube (vgl. spiegel.de vom 25.11.2011). Das gilt noch mehr, wenn die Kapitalkosten und der zusätzliche Schaden aufgrund der verschobenen Fertigstellungstermine berücksichtigt werden.

Viele Kritiker haben die Kostenexplosion vorhergesagt und im jeweiligen Stadium gefordert, das Projekt einzustellen bzw. umzustrukturieren.

Damit stellt sich die Frage, wie ein eventueller Abbruch und der darauf folgende Rück- und Umbau aus methodischer Sicht zu bewerten wäre. Denn anders als vor Beginn eines Projektes sind nach dem Startschuss einige Besonderheiten zu berücksichtigen. Entscheidend ist es, das Konzept der sunk cost richtig anzuwenden. Die sunk cost sind Kosten, welche nicht mehr beeinflusst werden können, unabhängig davon, ob ein Projekt weitergeführt oder abgebrochen wird. Dazu gehören z. B. die gesamten Planungskosten von 1995 bis heute, die Kosten der bereits durchgeführten Baumaßnahmen, aber auch solche Kosten, die in der Zukunft anfallen werden, die sich aber nicht mehr vermeiden lassen. Beispiele sind Teile der Kosten bereits vergebener Aufträge, soweit sie nicht (partiell) abgebrochen werden können. Im Mindestfall müssen die Strafzahlungen (penalties) bei Kündigung des Auftrages angesetzt werden.

Somit dürfen nur die noch beeinflussbaren Kosten für die Abbruchentscheidung berücksichtigt werden. Nicht mehr relevant für die Vorteilhaftigkeitsentscheidung sind die bereits durchgeführten Baumaßnahmen. Bei den noch offenen Kosten ist zu untersuchen, inwieweit sie noch storniert werden können. Einfach ist es nur bei den Gewerken, die noch nicht vergeben wurden. Bei den bereits erteilten Aufträgen muss untersucht werden, welche Kosten bei Abbruch noch gerettet werden können.

Die Entscheidung über den Abbruch ist nun zweistufig zu treffen. Zunächst ist zu ermitteln, ob die Einstellung aller Arbeiten vorteilhaft sein kann. Für die Fortführungsentscheidung muss dann die folgende Bedingung eingehalten werden:

NN_alt,tn = N_alt,tn - BK_tn > 0

NNalt,tn	Nettonutzen des alten Konzeptes, verzinslich auf den Zeitpunkt der Fertigstellung (t=tn) bezogen
Nalt,tn	Zu erwartender Nutzen, verzinslich auf den Zeitpunkt der Fertigstellung (t=tn) bezogen
BKtn	Summe aller noch beeinflussbaren Kosten, aufgezinst auf den gleichen Zeitpunkt (t=tn)

Der Nettonutzen – vollständig (also auch mit externen Kosten) und richtig (mit Bauzeitzinsen) ermittelt – muss also positiv sein. Diese allgemeine Regel reicht häufig aus. Dies stimmt aber nicht im Falle von S21, weil im Falle eines Abbruchs die Arbeiten nicht einfach eingestellt werden können, sondern eine alternative Konzeption realisiert werden muss. Am einfachsten wäre es zwar, einen vollständigen Rückbau in den ursprünglichen Zustand anzunehmen. Damit würde man aber einige Chancen vergeben. Einmal können bereits durchgeführte Maßnahmen alternativ genutzt werden und zum anderen können verbesserte Konzepte umgesetzt werden. Für einen Teil fallen somit Rückbaukosten RK an, zum anderen Ausbaukosten AK. Damit ergibt sich der neue Nettonutzen NN_neu,tn2 zum neuen Fertigstellungszeitpunkt t = tn2 wie folgt:

NN_neu,tn2 = N_neu,tn2 - RK_tn2 - AK_tn2

NNneu,tn2	Nettonutzen des neuen Konzeptes, verzinslich auf den neuen Zeitpunkt der Fertigstellung (t=tn2) bezogen
Nneu,tn2	Zu erwartender Nutzen des neuen Konzepts, verzinslich auf den neuen Zeitpunkt der Fertigstellung (t=tn2) bezogen
RKtn2	Summe aller notwendigen Rückbaukosten, aufgezinst auf den neuen Zeitpunkt (t=tn2)
AKtn2	Summe aller notwendigen Ausbau- und Umbaukosten, aufgezinst auf den neuen Zeitpunkt (t=tn2)

Da die voraussichtlichen Fertigstellungstermine wohl nicht identisch sein werden (tn ≠ tn2), müssen sie auf den gleichen Zeitpunkt bezogen werden. Als Beispiel sei angenommen, dass das einfachere Umbaukonzept 2 Jahre früher fertig sein würde. Dann müsste sein Nettonutzen NN_neu,tn2 um diese 2 Jahre aufgezinst werden. Erst dann wären die Projekte vergleichbar. Die Variante mit dem höheren Nettonutzen wäre dann vorzuziehen.

Im konkreten Fall wäre der Umstieg nach einem Gutachten (13.12.2017) von Vieregg/Rössler aus dem Dezember 2017 mind. 4,2 Mrd€ besser. Man kann nur hoffen, dass sich alle Beteiligte ihrer Verantwortung besinnen und objektiv ermitteln, welche Option die beste ist.

5. Risikoanalyse

Kein länger laufendes Projekt wird die Ergebnisse bringen, die bei seiner Verabschiedung prognostiziert wurden. Während positive Abweichungen problemlos sind, muss aber geprüft werden, welche negativen Szenarien eintreten können. Im ersten Schritt ist an Kostenüberschreitungen zu denken, welche z. B. auftreten, weil neue teurere Konzepte umgesetzt werden müssen.

Während unterschiedliche Szenarien, die monetarisiert werden können, z. B. über Erwartungswerte verarbeitet werden können, wird es bei anderen Risiken schwieriger. Zu denken wäre daran, dass das Konzept für den Brandschutz ev. nicht abgenommen wird. Das Konzept ist zurzeit noch stark umstritten.

Genauso kann es sein, dass das außerordentlich hohe Gefälle der Gleise im Bahnhof von 1,5 % ein zu hohes Risiko darstellt, weil dadurch z. B. Wagen wegrollen können. Auch hier gibt es noch keine endgültige behördliche Erlaubnis der Inkaufnahme dieses Risikos. Trotzdem wird weitergebaut.

Wenn einmal angenommen wird, dass die Wahrscheinlichkeit 10 % beträgt, dass sich wenigstens eines der beiden Risiken materialisiert, würde der Nutzen in diesem Szenario auf null fallen, wobei die Kosten weitgehend kommen würden und dann noch einige Bauabschnitte zurückgebaut werden müssten. Die Gesamtbewertung würde noch schlechter.

6. Übertragbarkeit auf Industrieprojekte

Manch ein Leser wird beim Lesen über die Management-"Künste" des Staates schimpfen und das zu Recht. Zudem wird er ev. der Überzeugung sein, dass dies in der Privatwirtschaft nicht passieren könnte. Das aber stimmt sicher nicht. Fast jedes Unternehmen hat einige "Leichen" im Keller. Erwähnt werden können die Milliardenverluste von Thyssen-Krupp in den USA und in Südamerika, die gescheiterte Übernahme von Chrysler durch Daimler, der Dieselbetrug von VW usw. Und die Ursachen sehen häufig ähnlich aus:

1. Selbstüberschätzung einiger Manager:
   
   • Betriebswirtschaftliche Defizite: Es ist erschreckend zu sehen, welche Lücken einige Manager im betriebswirtschaftlichen Wissen aufweisen. Beginnen kann man mit dem oben beschriebenen schweren Fehler, Kapitalkosten nicht oder nicht ausreichend zu berücksichtigen. So findet man nicht selten reine Ebit-Analysen, wobei das "i" in Ebit eben dafür steht, dass keine Kapitalkosten – noch nicht einmal die Fremdkapitalzinsen – berücksichtigt werden. Auch das Konzept der "sunk cost" ist noch nicht so bekannt wie es notwendig wäre. Nicht beeinflussbare Kosten, die auch in der Zukunft liegen können, müssen aus der Vorteilhaftigkeitsbetrachtung eliminiert werden. Im Weiteren wundert man sich manchmal, wie wenig die Unternehmen ihre Kostenstruktur kennen und damit auch nicht genau wissen, welcher Kostenanteil variabel ist. Zusätzlich kennen einige Unternehmen ihre Nettopreise nicht. Dadurch dass sie die Rabatte nicht vollständig erfassen und auch die Kosten für Zahlungsziele u. ä. nicht berücksichtigen, operieren sie mit einem viel zu hohen Umsatz (vgl. hierzu Hoberg (2015b), S. 167 ff.). Schwere Fehler passieren häufig auch bei der Ableitung der zusätzlichen Zahlungen, die durch ein Projekt ausgelöst werden. Hier muss die fortgeführte Differenzmethode (vgl. Hoberg (2015a), S. 132 ff.) zum Einsatz kommen. Es muss berücksichtigt werden, wie sich das Unternehmen ohne das Projekt entwickeln würde. Ein gutes Beispiel bietet wieder Stuttgart 21. Beim Ansatz der verkaufbaren Grundstücke (100 ha) wurde auch solche berücksichtigt, die in jedem Fall verkauft werden können (60 ha) (vgl. Wolf, S. 158). Nur der Ansatz der Differenz wäre seriös gewesen. Probleme entstehen auch bei der Einschätzung von Risiken. So hat die Bahn im Januar 2018 ein Geständnis abgelegt, dass bei der vorletzten Schätzung (Ende 2017) der Kosten alle Risiken mit einer Eintrittswahrscheinlichkeit unter 50 % überhaupt nicht einberechnet wurden. Gerade wenn es sich um viele unabhängige Risiken handelt, können und müssen die gewichteten Kosten berücksichtigt werden.
   • Zu geringe Branchenkenntnisse: Wenn Unternehmen über aus ihrer bekannten Branche herauswachsen wollen, verstehen einige die neuen Spielregeln nicht, was zu einem unsanften Erwachen führt. Insb. bei Zukäufen außerhalb der eigenen Branche sieht man immer wieder, dass der Käufer von Synergien träumt, die nur sehr selten eintreten. Nicht umsonst scheitert der Großteil der Unternehmenskäufe. Allerdings sind viele Manager geschickter in der Vertuschung. Und – wie in der Politik – findet sich dann häufig kein Verantwortlicher. Aber zumindest wurde kein öffentliches Geld verschwendet (wenn man mal von den entgangenen Ertragsteuern absieht, die im Erfolgsfall zu zahlen gewesen wären).
2. Verzicht auf externe Validierung: Es ist erstaunlich, mit welchem Leichtsinn auch in der Industrie einige große Entscheidungen gefällt werden. Während man den Mitarbeitern aktuelle Notebooks verwehrt, werden ziemlich sorglos Millionenbeträge investiert, ohne dass externe Spezialisten eine gründliche Prüfung der geplanten Projekte vorgenommen hätten.
3. Fehlender Mut, Fehler zuzugeben: Projekte hängen auch von Faktoren ab, die außerhalb der Reichweite des Managements liegen. Wenn sich dort negative Überraschungen anbahnen, sollten die Projekte überprüft werden und notfalls auch eingestellt werden. Dies gilt erst recht, wenn die Probleme auf eigene Fehler zurückzuführen sind, wie es bei S21 der Fall war. Die grotesken Kostenunterschätzungen hätten spätestens 2012 zu einem Abbruch des Projektes führen müssen.
4. Psychologische Effekte:
   
   • Zu beginnen wäre mit dem NIH-Effekt (not invented here). Kritische Anmerkungen und Verbesserungsvorschläge werden nicht akzeptiert.
   • Im Weiteren ist der Confirmation Bias zu nennen (vgl. z. B. Kottbauer, S. 30), durch den die Projektteilnehmer nur die bestätigenden Fakten sehen und unpassende Informationen ausblenden.
   • Im Halo Effekt überstrahlt ein Kriterium alle anderen, so dass es nicht zu einer ausgewogenen Bewertung kommt.
   • Das Problem der sunk cost wurde auch schon für S21 intensiv diskutiert.
   • Herdendenken und Gruppendenken führen dazu, dass vorhandene divergierende Auffassungen nicht zum Tragen kommen.
   • Availability Bias: Es werden nur die vorhandenen Daten betrachtet, selbst wenn es möglich wäre, vorhandene Wissenslücken zu füllen.

Auch wenn viele Projekte aus Konkurrenzgründen der Geheimhaltung unterliegen, so sollte dennoch der Aufwand nicht gescheut werden, unabhängige Spezialisten einzubeziehen, um eine objektive Sichtweise sicherzustellen.

7. Fazit

Das Büro Vieregg/Rössler hatte schon frühzeitig (ab 2008) Größenordnungen von fast 10 Mrd€ vorhergesagt. Insb. die Tunnelkosten waren von der Bahn viel zu niedrig kalkuliert worden. Zu einem ähnlichen Ergebnis ist auch der Bundesrechnungshof gekommen, dessen Gutachten leider immer noch nicht vollständig publiziert werden durften. Es stellt sich die Frage, warum die Planungen und insb. die Kostenschätzungen mit ihren großen Risiken nicht sorgfältiger von den Verantwortlichen geprüft wurden (Höhe und Vollständigkeit).

Wenn der Verdacht der Manipulation nicht betrachtet wird, so müssen psychologische Effekte eine entscheidende Rolle gespielt haben. Problematisch ist auch die Verdrängung anderer Projekte. Der Bahn fehlen für ihre Digitalisierungsstrategie u. a. die Milliarden, die für S21 verschwendet werden (z. B. Stuttgarter Zeitung vom 19.9.2018).

Zudem wurde gezeigt, dass die finanzielle Katastrophe noch größer ist als gemeinhin diskutiert, weil einmal die Bauzeitzinsen keine Berücksichtigung fanden und zum anderen die negativen Folgen der Verspätung nicht berücksichtigt wurden.

Die Privatindustrie kann aus den Fehlern nur lernen. Für jedes größere Projekt müssen die möglichen Probleme immer wieder analysiert werden und möglichst von unabhängigen Fachleuten geprüft werden. Kapitalkosten dürfen dabei auf keinen Fall vernachlässigt werden.

Und im Ernstfall einer wesentlichen Verschlechterung sollte rechtzeitig die Reißleine gezogen werden, wenn nämlich der Barwert des Nutzens kleiner ist als die noch entscheidbaren Barwerte der Auszahlungen.

letzte Änderung P.D.P.H. am 13.04.2023 Autor:  Dr. Peter Hoberg

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	Herr Prof. Dr. Peter Hoberg Professor für Betriebswirtschaftslehre an der Hochschule Worms. Seine Lehrschwerpunkte sind Kosten- und Leistungsrechnung, Investitionsrechnung, Entscheidungstheorie, Produktions- und Kostentheorie und Controlling. Prof. Hoberg schreibt auf Controlling-Portal.de regelmäßig Fachartikel, vor allem zu Kosten- und Leistungsrechnung sowie zu Investitionsrechnung.
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